Ruth Roque/Zósimo Camacho | Contralinea | Martes 1 de Noviembre 2011
Auditorías practicadas a las secretarías de Relaciones Exteriores, Medio Ambiente y Marina revelan que México es incapaz de cumplir los compromisos internacionales que firma. La cancillería, reprobada por carecer de instrumentos que aseguren la observancia de 62 tratados, convenios y acuerdos en materia ambiental. Secretarías de Estado, institutos y comisiones nacionales ni siquiera tienen claro de qué acciones son responsables
Las secretarías de Relaciones Exteriores, Marina Armada de México y Medio Ambiente y Recursos Naturales incumplen con la aplicación de 62 tratados internacionales en materia ambiental, revela la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Las dependencias federales ni siquiera saben en cuántos y cuáles tratados tienen competencia, a pesar de que la cancillería cuenta con un presupuesto de más de 700 millones de pesos para dar cumplimiento a los acuerdos.
Por ello, la ASF emitió dictamen negativo en la revisión del desempeño de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La dependencia encargada de coordinar y verificar el cumplimiento de los compromisos internacionales que adquiere el Estado no ha contado, durante los gobiernos panistas, ni con sistemas de información y evaluación ni con mecanismos que le permitan acreditar el cumplimiento de los compromisos en materia ambiental que el país ha contraído.
La descoordinación ha sido tal, que las dependencias obligadas a hacer cumplir las disposiciones de los tratados, convenios y acuerdos internacionales ni siquiera estaban enteradas de cuáles instrumentos internacionales eran responsables.
En revisiones por separado, la Secretaría de Marina (Semar) también recibió dictamen negativo (Contralínea, 3 de julio de 2011) y la del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) obtuvo una aprobación “con reservas”.
En efecto, en entrevistas con este semanario, representantes de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Semarnat y la Semar coinciden en que no sabían ni qué papel debía jugar cada dependencia para hacer cumplir los compromisos internacionales que el Estado ha signado. Por separado, señalan que sólo después de los resultados de la auditoría iniciaron las reuniones para delimitar responsabilidades.
Hasta después de la publicación del Informe del resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública 2009, representantes de las tres entidades del gobierno federal sostuvieron encuentros para acordar de qué manera podían cumplir los 62 acuerdos internacionales en materia ambiental que México ha suscrito. A dichas reuniones también se incorporaron representantes de las secretarías de Comunicaciones y Transportes (SCT) y de Energía (Sener).
La Secretaría de Relaciones Exteriores, en voz del ministro Rodrigo Labardini, consultor jurídico adjunto B, rechaza que México haya faltado a sus compromisos internacionales. En entrevista conContralínea y ante los señalamientos de la Auditoría Superior, dice: “Ni la Secretaría ni ninguna otra dependencia están incumpliendo. Los tratados se efectúan a cabalidad y no ha habido ningún comentario negativo de los organismos internacionales; por el contrario, éstos han indicado que vamos bastante bien”.
Para Labardini, las observaciones de la Auditoría Superior se deben a que “ellos [los auditores] estiman que dentro de nuestros procesos hay algunas fallas, las cuales nosotros hemos ido corrigiendo igualmente junto con la Auditoría”.
—¿Cómo decir que se está cumpliendo con un tratado si las acciones no se realizan?
—Ha sido algo de lo que nos alertó la Auditoría Superior de la Federación con este proceso. En otros tratados habíamos visto esta necesidad de coordinación y es cuestión de ir atendiendo. No ha sido sencillo simplemente ubicar los 1 mil 337 tratados que tenemos en vigor y defender cada uno de los actores mexicanos federales que deben aplicar. Y esto representa problemas porque el tratado no sólo obliga a la Federación: también a los estados y a los municipios. Y entonces se debe hacer un gran esfuerzo por definir todo ello.
El funcionario de la Secretaría de Relaciones Exteriores reconoce que “en el caso de algunas dependencias quizá no habían tenido plena cabalidad de la responsabilidad que tenían en el cumplimiento de un tratado”. Por ello, a decir de Labardini, se han celebrado “por lo menos dos” reuniones posteriores a la publicación de los resultados de la auditoría para determinar “quién es el responsable federal que puede participar en esto”.
En las reuniones, encabezadas por esta Secretaría –y en las que también participaron las de Marina, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comunicaciones y Transportes, Energía y las comisiones Reguladora de Energía, Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, entre otras dependencias–, “detectamos que había unidades que quizá desconocían su participación real [en el cumplimiento de los compromisos internacionales de medio ambiente] y detectamos otros que sí participan pero que no estaban mencionados por la propia Auditoría”, reconoce Labardini. Agrega: “Para esto sirven estas reuniones intersecretariales; reconozco aquí la labor de la Auditoría [Superior de la Federación] para lograr este ejercicio; nos alentó y nos ha llevado a avanzar más para lograr esa coordinación entre dependencias identificadas y otras que nosotros reconocemos, porque ésa es la cabalidad de la obligación”.
Y es que el dictamen de la auditoría de desempeño 09-0-05100-07-0161 establece: “La Secretaría de Relaciones Exteriores no dispuso de mecanismos para acreditar las acciones de coordinación y seguimiento, y asegurar el cumplimiento de los compromisos establecidos en los 62 tratados en materia de medio ambiente suscritos por el gobierno de México”.
Además, señala que tampoco “dispuso de sistemas de información que garanticen que las dependencias responsables de su ejecución practiquen las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales suscritos por México, ya que se presentaron diferencias en cuanto al reconocimiento de la participación de las dependencias ejecutoras”.
Así, mientras que Relaciones Exteriores señala que la Secretaría de Marina debe participar en el cumplimiento de 25 tratados, ésta argumenta que sólo está facultada para intervenir en tres. Algo similar ocurre con la de Medio Ambiente y Recursos Naturales: mientras que Relaciones Exteriores informa que es obligación de la Semarnat colaborar en 26 tratados, ésta explica que sólo concurre en tres.
Hasta 2009, la Secretaría de Relaciones Exteriores no dispuso de ningún mecanismo que le permitiera “evaluar el seguimiento y la coordinación para el desempeño de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente”, señala la Auditoría Superior en el resultado 3 de la auditoría de desempeño 09-0-05100-07-0161.
El monto de los recursos públicos federales aplicados por la Secretaría de Relaciones Exteriores en los tratados internacionales durante 2009 fue de 748 millones 278 mil 200 pesos, instrumentados a través de seis direcciones generales y la Consultoría Jurídica.
Según la ASF, las siete entidades de la Secretaría de Relaciones Exteriores son las “responsables de las labores de coordinación y seguimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente”.
Relaciones Exteriores cuenta con dos documentos en los que supuestamente se especifica cuáles secretarías de Estado son responsables del desempeño de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente: Tratados bilaterales Medio ambiente y Tratados multilaterales Medio ambiente (sic). Sin embargo, hasta la fecha en que se realizó la revisión, no contó con un sistema de información que garantizara que las dependencias cumplieran y ejercieran las competencias correspondientes.
Semarnat y Semar, rebasadas
Gracias a esta descoordinación, la Auditoría Superior encontró en 2009 que la Semanat participaba apenas en la ejecución de tres instrumentos, cuando su obligación –según lo reportado por Relaciones Exteriores– era colaborar en 26. Sólo concurría en el multilateral Convenio para la Protección y el Desarrollo para el Medio Marino de la Región del Gran Caribe, y en los bilaterales: Acuerdo de Cooperación entre Estados Unidos Mexicanos y Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos, y el acuerdo que lo modifica.
Asimismo, Relaciones Exteriores indicaba que la Secretaría de Marina estaba obligada a participar en 25 de los instrumentos internacionales. Pero la Armada de México sólo participaba en tres, y se reconocía como responsable de uno: el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimientos de Desechos y Otras Materias.
Así, 21 instrumentos internacionales de cooperación en materia de medio ambiente marítimo firmados por México no se cumplieron o, al menos, ninguna dependencia del gobierno federal pudo dar cuenta de ello. La Auditoría Superior señala que las direcciones generales para América del Norte, para Temas Globales, y de Organismos Económicos, Regionales y Multilaterales (todas de la Secretaría de Relaciones Exteriores) “no dispusieron de evidencia documental sobre el cumplimiento de los compromisos establecidos en 21 tratados suscritos en el marco de la Organización Marítima Internacional”.
Además, las unidades señaladas olvidaron incluir en sus registros internos un instrumento internacional con el que México se comprometió: el Convenio Internacional sobre el Control de los Sistemas Antiincrustantes Perjudiciales. Tampoco elaboraron ningún programa de trabajo “que incluyera metas cuantitativas en relación con la coordinación y seguimiento de los tratados internacionales en materia de contaminación marina”.
En la auditoría de desempeño 09-0-16100-07-1092, Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente, practicada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la ASF advierte que “las debilidades” detectadas “limitan” el “cumplimiento oportuno de los compromisos internacionales asumidos por México en el cuidado del medio ambiente”.
En el mismo documento se establece que la dependencia no dio seguimiento a las nueve actas de inspección que le remitió la Secretaría de Marina durante 2009. Para la Auditoría Superior, la Semarnat “no dispone de evidencia sobre la coordinación establecida con la Secretaría de Marina, a fin de que dentro de sus respectivas atribuciones interviniera en la prevención y control de la contaminación del medio marino”.
El jefe de la Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales de la Semarnat, Enrique Lendo Fuentes, acepta que “no están muy bien definidas las responsabilidades de la Secretaría y de las otras secretarías”.
El funcionario reconoce que las observaciones de la Auditoría Superior “están muy bien” y, gracias a éstas “áreas de oportunidades” detectadas por el máximo órgano de fiscalización en México, se han iniciado trabajos de coordinación con Relaciones Exteriores.
“Vemos como positivas las recomendaciones que nos hace la Auditoría; las estamos atendiendo todas a cabalidad; en algunos casos, ya lo estábamos haciendo: simplemente hay que mejorar el proceso”.
Acerca de la ausencia de seguimiento a las actas de inspección, Lendo Fuentes acepta que la Semarnat no cuenta con toda la información al respecto. “Como la Secretaría de Marina reportó directamente a la delegación regional [de la Semarnat], no sabemos si se le dio seguimiento o no; como esas actas no se compilaron a nivel central, no fueron sistematizadas”. Señala que, de ahora en adelante, “lo que vamos a hacer es compilarlo a nivel central para que se vea con mucha claridad cómo se resuelven esos asuntos”.
Respecto de la falta de evidencia de que la Semarnat participe en 23 de los 26 tratados que le fueron asignados por Relaciones Exteriores, Enrique Lendo, jefe de la Coordinación de Asuntos Internacionales de la Secretaría, dice: “Platicamos con la Auditoría [Superior de la Federación] y le dijimos que hay un gran número de tratados en los que la atribución principal recae en otras dependencias”. Agrega que la coordinación “es compleja” y los tratados internacionales “no pueden ser dirigidos por una sola secretaría y tenemos que hacer la repartición de responsabilidades”.
Ejemplifica con la responsabilidad de conservación ambiental en los mares: “Nosotros hacemos la parte científica; sabemos cómo están los ecosistemas y qué especies están en éstos, en fin; pero nosotros no tenemos la capacidad total para la vigilancia; ahí ya entra [la Secretaría de] Marina”.
Señala que después de las reuniones celebradas entre las secretarías de Relaciones Exteriores, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Marina y Comunicaciones y Transportes ya se ha delimitado la responsabilidad de cada dependencia “para saber exactamente a quién corresponde la responsabilidad central y quién sólo es coadyuvante”.
Enrique Lendo señala: “A nosotros [Semarnat] nos tocó nada más un tratado como responsabilidad central; y seremos coadyuvantes en el resto que señaló la Auditoría Superior de la Federación”.
El biólogo Hesiquio Benítez, director de Enlace y Asuntos Internacionales de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, explica que el éxito o fracaso en la instrumentación de un tratado no puede atribuírsele a una dependencia en particular. El investigador señala que el éxito o fracaso en el cumplimiento de cada acuerdo internacional es del Estado en su conjunto: varias dependencias federales están involucradas, así como instituciones del orden estatal y municipal, comunidades agrarias, pesqueras y la sociedad en general. Ejemplifica: “Tenemos la meta de promover el uso sustentable de las pesquerías. Entre el 80 y el 90 por ciento de éstas a nivel mundial está sobreexplotado. Aunque trabajemos con la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca para que regule las autorizaciones de aprovechamiento, no se puede evitar que muchas pangas de comunidades de pescadores decidan continuar con la sobreexplotación: pescan tallas inadecuadas. Y por muchos esfuerzos que realice la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o las corporaciones policiacas no se podrá cumplir con el tratado.”
México, “exhibido como nación débil”
La legisladora federal María Araceli Vázquez Camacho, secretaria de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados, advierte que cada tratado incumplido significa violaciones a normas que se encuentran en el mismo rango de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“Se están lanzando a firmar tratados a diestra y siniestra, de manera muy irresponsable e improvisada, cuando el artículo 133 constitucional señala que los tratados firmados se convierten en una norma obligatoria para los mexicanos”. Para la diputada, la “maraña” administrativa que impide que México cumpla con los tratados que firma exhibe al país como “incapaz” e “institucionalmente débil”.
Señala que la “acción desorganizada” de las secretarías del gobierno federal no sólo impide que México cumpla con sus compromisos internacionales, sino que promueve “jugosos negocios” con el patrimonio ecológico de México.
Ante “la descoordinación”, la diputada impulsa un punto de acuerdo “para exhortar al Poder Ejecutivo a que enfoque su atención” en el cumplimiento de los instrumentos internacionales. También dice que en los próximos días presentará una iniciativa que modifique la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para que “se establezcan con claridad” las responsabilidades de las secretarías ante los tratados internacionales que México signa.
El ministro Labardini, consultor jurídico adjunto de la Secretaría de Relaciones Exteriores, rechaza que México firme instrumentos internacionales sin evaluar sus capacidades de cumplimiento. “Tengo la certeza de que siempre ha habido plena conciencia de qué se está firmando. Tanto en el pasado como ahora, seguimos un proceso para firmar un tratado.”
A este respecto, el doctor en derecho ambiental, José Juan González Márquez, señala que “no se puede decir que México incumpla con tratados internacionales”. El profesor e investigador del área de derecho ambiental de la Universidad Autónoma Metropolitana puntualiza que un acuerdo internacional no se puede medir “por resultados”. A decir del exdirector general de Asuntos Jurídicos de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, “muchas veces el éxito de un tratado es haber logrado que se firme”.
Para González Márquez, los acuerdos internacionales no necesariamente se traducen en acciones de los gobiernos que lo signan.
—En realidad, casi ningún tratado en materia ambiental tiene obligaciones concretas. La mayoría son tratados marco, como el que regula la caza de ballenas: regula la caza, no las protege.
—¿Pero ha de haber una situación distinta para las ballenas antes y después de que se signe el tratado?
—Realmente no. Japón cazaba ballenas antes del tratado y sigue cazando ballenas después de firmarlo.
—¿Entonces, sirven para algo?
—Sus efectos son otros. Depende de los temas. Cuando un tratado se firma quiere decir que el tema del que trata es importante para la nación que lo suscribe.
México ha signado 1 mil 320 instrumentos de cooperación internacional, entre tratados, convenios y protocolos, según el documento México: relación de tratados en vigor 1836-2008, elaborado por la Secretaría de Relaciones Exteriores. De acuerdo con el informe, 62 de éstos se refieren al tema del medio ambiente. Se trata de 49 compromisos multilaterales y 13 bilaterales clasificados en cuatro grandes rubros: contaminación atmosférica (nueve), contaminación marina (27), biodiversidad (23) y residuos peligrosos (tres).
Enrique Lendo, jefe de la Coordinación de Asuntos Internacionales de la Semarnat, considera que cada compromiso internacional que México asume “es resultado de un análisis muy profundo de las necesidades y capacidades para su cumplimiento”. Sin embargo, reconoce que con firmar un tratado en materia ambiental no se mejora inmediatamente el cuidado del entorno ecológico: “Se está enviando una señal de que el país está interesado en cuidar el medio ambiente”.
El biólogo Hesiquio Benítez lamenta que los países “en desarrollo”, como México, “generalmente firman tratados internacionales sin tener la capacidad de cumplirlos”. Lo hacen para declarar su preocupación en el tema; y hasta que han signado comienzan a desarrollar los instrumentos jurídicos, políticos, sociales y culturales para llevarlos a cabo. Lo contrario sucede con naciones desarrolladas. “Generalmente países desarrollados, como Nueva Zelanda, primeroinstrumentan el cuerpo jurídico, reúnen los recursos materiales y humanos que necesitarán y sólo entonces firman un tratado; primero aseguran su capacidad de cumplirlo”.
Vertimiento de desechos al mar: autoridades incapacitadasLas autoridades mexicanas no pueden asegurar que los vertimientos de desechos al mar se realicen como indican las leyes nacionales e internacionales. Raúl Mejía, subgerente de Dictaminación y Titulación de la Comisión Nacional del Agua (Conagua) , sin embargo, rechaza que las leyes deban adecuarse a la nueva realidad: “Se necesita simplificar los trámites más que decir nueva normatividad”.Refiere que la Conagua cuenta con 150 inspectores a nivel nacional para vigilar el cumplimiento de la ley, lo cual les impide tener la capacidad de vigilancia en el mar; sin embargo, en vertimientos a éste, Petróleos Mexicanos es al único que controlan.“La vigilancia [de cientos de embarcaciones], ¿pues a qué hora? Hay que cumplir pero hay que agilizar la forma de hacerlo. Simplificar los trámites resolvería mucho.”En el caso de fuentes móviles de extranjeros, no observa que exista falta de compromiso para cumplir las leyes nacionales, sino que “muchas veces el trámite te puede llevar más tiempo que el que están en aguas nacionales”. También señala que la coordinación con la Secretaría de Marina se dificulta, “ya que de por sí el trámite solito nos puede implicar un tiempo”.Asegura desconocer las estadísticas de las solicitudes para verter desechos al mar del tráfico marítimo que ingresa a México cada año, ya que “los únicos estados donde sí me han consultado mucho son Baja California Sur y Campeche, porque sí les llegan [las] solicitudes” y, agrega, “a lo mejor somos nosotros, la autoridad, los que no hemos hecho una simplificación. Ya hay una Ley de Aguas Nacionales, de Equilibrio Ecológico, existen muchos instrumentos que te ayudan a realizar este trámite. Lo que nos falta es darle celeridad”.Ante la observación de la Auditoría Superior de la Federación por la falta de control, coordinación y vigilancia de los vertimientos de desechos al mar por parte de la Secretaría de Marina sentencia: “Al ser fijas [las fuentes de desechos] podemos vigilarlas; si fueran móviles habríamos que pensarle un poquito; coordinarse: ellos [los marinos] son los que andan en el mar, no nosotros”.
Materiales peligrososEn el artículo 3, fracción XXII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente se define como material peligroso a los “elementos, sustancias, compuestos, residuos o mezclas de éstos que, independientemente de su estado físico, representen un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, o biológico infecciosas”.
Semarnat y Semar ignoran de qué tratados son responsablesLa Secretaría de Relaciones Exteriores señala a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales como la dependencia ejecutora de los compromisos establecidos en el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines y en el Convenio Internacional para la Conservación del Atún Atlántico. Sin embargo, ambas entidades del gobierno federal nunca se pusieron de acuerdo para establecer de qué manera se tendría que cumplir con los instrumentos internacionales. Según la Auditoría Superior, no se determinaron “las acciones de coordinación entre ambas dependencias para definir el alcance de su participación en el cumplimiento de los acuerdos establecidos”.Las secretarías de Marina y de Medio Ambiente y Recursos Naturales tampoco conocieron cuál era el alcance de su participación en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. No fue sino hasta hace unas semanas que se reunieron representantes de las tres dependencias para delimitar funciones. Según la Convención, “cada parte [país] asegurará dentro de su territorio y en zonas marítimas sometidas a su soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, el cumplimiento efectivo de las medidas para la protección y conservación de la tortuga marina y de sus hábitats previstas en la Convención”.A la Secretaría de Marina, Relaciones Exteriores no le había informado que era la autoridad competente “para aplicar y cumplir las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias”. Ni siquiera se ha expedido ninguna ley o reglamento que garantice el cumplimiento de las disposiciones del protocolo.De acuerdo con la auditoría 09-0-16100-07-1092, practicada a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), la dependencia “no acreditó acciones de coordinación con la Secretaría de Marina para definir el alcance de su participación en el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo de Cooperación entre Estados Unidos Mexicanos y Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas”.Tampoco existe evidencia de que la Semarnat haya realizado alguna acción en cumplimiento de siete tratados bilaterales (de un total de 10) en materia de biodiversidad.
México, país megadiversoMéxico es uno de los cinco países del mundo con mayor variedad de ecosistemas. Casi todos los ambientes terrestres se encuentran en el territorio continental de la república mexicana, integrado por 1 millón 972 mil 546 kilómetros cuadrados.Según el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, elaborado por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, México se encuentra entre los países considerados “megadiversos”: aquellos que albergan entre el 60 y el 70 por ciento de toda la diversidad biológica del planeta.Hasta 2008, en el territorio mexicano habían sido identificadas 108 mil 519 especies distintas. De éstas, 36 mil 192 de flora y 72 mil 327 de fauna.
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